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政策允许城投平台破产,以后还怎么玩?

这次新规可以让严重资不抵债的城投企业破产倒闭,显然是放了大招,也意味着此前的一贯玩法有出现了变化。

9月18日晚间,不少的微信群刷屏了一篇关于中办国办近日的政策发文《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》。

吃瓜群众纷纷围观,普遍观点认为城投平台都可以破产了,与信托及银行理财关联了起来,以后不能再买了等等。

笔者仔细看完了整篇长文,圈了一些重点信息出来。

第一,降低国企资产负债率。政策发文称,将推动国有企业平均的资产负债率到2020年年末比2017年年末降低2%左右,之后基本维持在同行业同规模的平均水平。

第二,划监管红线。原则上以本行业上年度规模以上全部企业平均资产负债率为基准线,基准线加5个百分点为本年度资产负债率预警线,基准线加10个百分点为本年度资产负债率重点监管线。

第三,地方城投平台新政。对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司,依法实施破产重整或清算,坚决防止“大而不能倒”,坚决防止风险累积形成系统性风险。同时,要做好与企业破产相关的维护社会稳定工作。

吃瓜群众最为关注的点还是国家政策允许严重资不抵债的城投平台倒闭破产,不再是政府兜底,打破原有一贯的刚性兑付。这样一来,确实有些投资于城投项目的信托产品或银行理财会存在无法兑付的风险。

1、城投企业的功与过

政策长文提到的地方政府融资平台公司,也就是我们俗称的城投企业。那么,城投企业对于地方政府来说,又扮演了什么重要角色呢?

1)城投企业扮演融资、投资功能

长期以来,在国家分税制的财政体系下,中央政府直接承担教育、卫生、社会保障方面的支出较小,而地方政府往往承担着责任较大的地方事权。这样一来,地方政府往往是钱少,而往往需要做的事又非常多,也就是财权和事权不匹配。

并且,随着各地基础建设规模的不断扩大,地方财政的收入不足以覆盖大量的支出。这时候,又需要发展基建稳经济,怎么办?那当然是大量借钱,而城投企业就扮演了中间平台的角色,间接为地方政府进行融资,暂时解决了过去财权与事权不匹配的困境。

城投企业不仅为了地方政府融资,还需要承担建设和运营的功能。这样一来,城投企业就需要依靠地方政府的财政资金、土地及股权等资产注入来发展和壮大,但由于其定位为政府融资平台,地方政府占用城投企业资金较多,其现金流通常较弱。

不得不说,通过这样的玩法,很多地方融资平台从有无到有,直到近年来的发展壮大,带动了城镇化进程的加速发展,为地方基础建设作出了重要贡献,还间接促进了房地产、钢铁等行业的发展,但确实造成了地方债务的飙升,风险敞口加剧。

2)城投企业带来的风险点

城投企业作为大多地方政府的举债主体,不断玩着“借旧换新”的模式。从人民银行印钱开始,再到财政部,因地方债把钱借出,再到地方政府把借来的钱偿还历史债务,同时由其他渠道举债融资的循环,不断增加债务,特别是隐性的债务风险加剧。

地方政府之所以敢以“城投债”的方式融资,是因为地方政府与银行是“一个愿打,一个愿挨”。地方政府财政紧张,只能向银行借钱,靠大量负债“保增长”的动机十分明显;银行贷款冲动也异常强烈,拼命往政府项目和国企项目上靠,缺乏必要的风险评估。

不可回避的是,地方政府在获得大量贷款的同时,负债问题也开始加速显现。据悉,在这一轮“保增长”中,许多地方政府过度依靠银行资金搞建设,负债规模速度增长,一些地方的债务率远远超过了风险控制警戒范围。

有些地方政府甚至借此前信贷宽松机会极力加大地方融资平台建设,而这些融资平台过度负债现象已非常严重。据报道,东部某个发达地区城建融资平台注册资金不足1亿,但每年贷款建设规模却高达几十亿元,地方政府过度信贷举债的财政风险正快速转化为银行金融风险。

这样的操作,也必定会出现一些乱象。9月14日,财政部网站公布了8家金融机构违法向地方政府提供融资的行为。这也是银保监会首次公开集中通报金融机构违规向地方政府提供融资行为查处情况。

此外,城投债发行区域行政级别下沉趋势明显,低信用级别的城投企业数量增长较快,由于城投企业信用水平和当地经济、财政实力关联度较高,城投企业真实信用水平也在逐年下降。

总体来看,省、直辖市及经济发达地区由于其经济、财政实力总体较强,区域内城投企业信用风险相对较低;而部分经济实力较弱的市、县区域,由于经济财政实力较弱,融资渠道受限,区域内城投企业发生信用风险事件的概率较大。

2、新规传递了什么信号?

城投企业为地方政府的基础建设做出了重要贡献,但也带来了巨大的风险点。国家亦不断出台相关政策,旨在推进城投公司的规范化运作,此前的政策规定基本没有动其筋骨。

而这次新规可以让严重资不抵债的城投企业破产倒闭,显然是放了大招,也意味着此前的一贯玩法有出现了变化。

1)利率双轨制度基础被打破

此前,地方政府为了“保经济增长”,疯狂的借债发展经济,当然也会导致城投企业的融资需求会非常旺盛,特别是区县以及的融资项目中,出现了抵押物明显不足的现象比较多见,这就导致其需要更高的利息支出才能得到融资,超过10%的付息率是十分普遍的融资成本。

而这些区县融资项目的出借方往往是城乡信用社、城商行等。城投企业为了拿到融资,付出了更多贷款利率,但是不能通过明面直接挂高利率,而往往是通过一些更为隐蔽的方式提高贷款利率,也就是此前一直存在的“双轨制利率”现象。

但是,现在地方政府不再做隐形担保或兜底。那地方性的银行放贷款就需要“三思而后行”,而不是之前“任性”地放贷就好了。因为银行机构不是傻的,如果项目盈利能力不足以偿付贷款的利息以及本金,银行是不可能批准贷款的。现在,也必然会加强风险评估。

这样来看,利率的双轨制基础就会被打破。利率这个关键的因素被动了之后,会导致“牵一发而动全身”。

银行等金融机构在借钱给城投企业的话,就会考虑项目本身的盈利能力。不具备经济效益的项目将受到很大影响,因为项目不赚钱,就借不到钱了,一定程度上实现了资金往更好更优的项目上去靠拢,而不是此前的闭眼往城投项目或国企上靠的做法。现在打破兜底的制度,能达到一定的市场资源优化配置的目的。

另外,因为公用事业类城投企业现金流较为稳定,基础设施和土地开发类的城投企业盈利能力和经营现金流通常会非常弱,以后,聪明的资金也会更偏向于公用市场类的项目和更好评级的基础设施和土地开发类的城投项目。

2)城投企业需逐步转型

目前,中国大部分省级、、市级、县(区)级以及开发区等行政级别政府均设有政府融资平台,部分地级市融资平台数量更是多达5~7家,其融资平台债务规模与当地财力严重不平衡,导致部分地方政府性债务压力较大。

这也导致了政府与企业债务偿还责任模糊、大量隐形债务的发生的问题。为了避免发生系统性的债务风险,国家在“去杠杆”总体原则上发力。在这样的背景下, 长期来看,城投债将会被偿还责任更为明确、融资成本更低的地方政府债券所代替,城投企业的融资平台职能将逐渐被剥离,未来城投企业将逐步转型为一般工商企业。

城投企业转型已经有了先例。2014年,“马鞍山城投”改制为“江东控股”为首家地方城市投融资平台创新改制而成的普通国企。

不过,融资平台体制已运行多年,转型不会一蹴而就,城投企业和城投债仍将存在相当长时间。

3、结 语

9月18日下午,发改委还频刷存在感,表示要督促地方加快今年1.35万亿元地方政府专项债券发行和使用进度,支持在建的基础设施项目建设。

通过地方政府的基建投资,保经济增长的意味较为明显,而此次新规却往上泼冷水,也表明了地方隐形债务需要严控,一样要稳步“城投去杠杆”,也表明了地方政府的基建投资,需要用巧劲,用到能产生较好经济效益的优质项目上,放弃那些低效的投资项目。

当然,对于“城投债”的投资人来说,是需要关注其风险的。

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